太仓市人社学会课题组

 

【摘要】新中国建立以后，在计划经济条件下逐步建立了就业政策体系。改革开放后，太仓县由农业县逐渐演变为工业县，紧随经济发展构建广开门路多元化就业格局，在新增劳动力中确立双向选择关系，全面促使劳动力合理流动。进入市场经济阶段以后，按照国家就业战略的总布局，建立太仓区域市场竞争就业机制，规范管理劳动力市场，推进城乡统筹更加充分的就业。

【关键词】就业政策  倾斜扶持  市场竞争  城乡统筹

 

新中国建立以来，随着社会主义经济模式的总体框架的逐渐形成与调整,就业作为社会主义经济政策体系的重要构成内容，也随之不断调整。传统的计划经济体制在建立和形成过程中出台了一系列就业政策,逐步形成了与之相适应的传统就业制度。其后，党中央国务院不断调整劳动就业方针。目前，从全国层面以及太仓区域来看，仍存在较严重的就业矛盾和就业问题。梳理建国以来太仓市就业政策执行的历史变迁，对造成就业矛盾的原因进行探究，探讨政府在促进就业中发挥的关键作用，探讨调整经济结构中积极的就业政策、规范劳动力市场和完善就业服务体系，具有积极意义。

一、国家统包统配就业（1949—1979）

太仓就业形势  新中国成立后，存在着旧社会遗留的失业人员、城镇新成长的劳动力就业问题。政府更替，城镇旧有公职人员、私企职工和新生长劳动力面临无地可种、无工可务的问题，必须根据国家相关政策规定及时地切实解决这些人群的就业问题，确保社会的稳定。

国家就业政策  1952年7月，政务院第146次会议《政务院关于劳动就业问题的决定》，对城镇失业工人、家庭劳动妇女、失业知识分子、旧军官和旧官吏、农村剩余劳动力、散居在城市的少数民族失业居民、归国的难侨和贫苦侨民、有劳动力的游民乞丐的就业问题作了专项说明；1957年1月，国务院颁布《关于有效地控制企业、事业单位人员增加、制止盲目招收工人和职员的现象的通知》，规定：所有国营企业、合作社企业、公私合营企业和所有事业单位，自1957年1月起，一律停止自行从社会上招收工作人员；1961年6月，中发[1961] 460号《中共中央关于精减职工工作中若干问题的通知》，明确精简对象：1958年1月以来参加工作的来自农村的新职工、1957年年底以前参加工作的来自农村的职工。

太仓执行就业政策  太仓实行采用多种形式解决就业问题，介绍就业和自行就业政策，鼓励生产自救，实施以工代赈。至1950年7月，全县失业人员中，有707人在土改中分给土地从事农业生产，有20多人安置到工业生产岗位，有119人安排做小生意，还有656人一时不能安置的，给予救济，共发放救济稻谷17万多公斤。1951年5月，太仓县政府设立劳动科，负责专项工作。1953年上半年，国家调整就业政策，实行“统一登记、有计划有步骤地分别处理”。1953年下半年，开始实行“政府介绍和自谋职业相结合”推进就业。1955年，劳动部颁布文件，由各级劳动部门统一管理劳动力运行的制度，各企业招工必须劳动部门统一进行。1956年，太仓县共安置就业200多人。并从救济款中拨出一部分资金，在浏河镇办了竹器和玻璃仪器2个加工组，安置75名失业人员。1957年，形成“国家统包统配和固定工制度为主要特征”就业政策。1958年，国家推行大量劳动力就业政策，全县新建和扩建工厂17个，加上其他行业，全年共计新增职工16967人，使失业人员基本得到安置落实。

1959—1961年。由于“大跃进”造成的严重失误以及三年自然灾害，就业形势严峻，从全国范围调整就业政策，精简职工、灵活安置。太仓县1959年精简职工5212人，1960年各企事业单位精简劳力15767人，1961年精简农民工404人.

1962—1979年。1962年至文革前，政府采取“统包统配”政策，劳动部门通过开辟城镇生产和服务途径，增加手工业、商业和服务业就业岗位，太仓社会闲散劳动力就业的2000余人；1962年开始动员城镇知识青年上山下乡。至1966年，全县下乡知识青共1820人。“文革”中，全国推进城镇知青下乡插队，太仓1968—1978年全县知青插队、插场的共10271人（其中接收安置苏州等外地知情5869人）。

1979年，太仓县劳动局、财政局、物资局、中国人民银行太仓支行联合印发太革劳计[1979]字第11号《关于下达城镇劳动就业经费、木材的通知》，把上级拨付、用于安排城镇待业人员的劳动就业周转基金分配给城厢、沙溪、浏河三大镇安排使用，共6.3万元（城厢镇2.2万元、沙溪镇2.1万元、浏河镇2万元）。

二、 广开门路多元就业（1981—1990）

太仓就业总体形势  从供求平衡分析，整体上是劳动力资源空前丰富、就业机会相对不足的年代，需要妥善处理十年动乱郁积下来的待业人员（含返城知青）、新增劳动力，供给大于需求；从就业岗位质量分析，原有国营、集体企业需要剥离富余人员，提高生产效率；从就业制度调整分析，太仓从农业县域过渡到工业经济为主要支撑的县域，要配合工业经济的兴起，需要大批量技能劳动者。随着多种经济成分的出现和发展，需要政策引导形成多元化就业格局。根据企业生存发展的需求，用人单位的招工自主权需要得到制度性肯定。

国家就业政策  1980年8月，中央转发全国劳动就业工作会议文件《进一步做好城镇劳动就业工作》，提出“实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业、自谋职业相结合”的“三结合”就业方针，触动“统包统配”制度，开辟了国有、集体和个体多条就业渠道。1981年，中央和国务院颁布《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，要求通过进一步调整产业结构和所有制结构，有计划有步骤地解决就业问题，实施计划性和指令性安置就业的主要对象为下乡知青、城镇户口应届初（高）中毕业生、社会待业青年、军队转业干部家属安置、“农转非”及劳动部门批准的计划农民工。1986年7月，国务院发布了国有企业劳动制度改革的“四项规定”：《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》与《国营企业职工待业保险暂行规定》，改革企业用工制度，规定国有企业以后招工要面向社会，公开考核，择优录用，一律实行合同制，确定了企业用人的主体地位，把竞争机制引入就业领域。

太仓实施就业主要措施  一是安置下乡知青就业。下乡知青的就业，是当时就业安置的政治任务。国务院知青领导小组（1980）国青字2号文件要求“对于在农村的插队知青，要本着‘国家关心，负责到底’的精神，力争在一两年内，区别不同情况，把他们安排好”。这一时段，太仓县实施计划性和指令性安置就业，处理下乡插队知青的遗留问题，至1981年，太仓县共安置下乡知青就业的11831人。二是推行劳动合同制。1982年起，县劳动局按照中央“积极推行劳动合同制”的指示精神，逐步试行这一新的用工制度，对招用的工人签订一年以上合同。1981—1985年，全民和集体单位招收512人。招收亦工亦农人员722人。征用土地工转为集体性质正式工3842人。安置待业青年467人。病退职工子女顶替978人。招收经过培训的待业人员450人。三是公开考核择优录用。1987年，太仓试办劳务市场，组织3次全县性招工共录用828人。1989年6月，县劳动局组织进行专项调查：全县1981年以来共录用合同制职工5818人，合同签订率92%，工资性补贴发放率96.7%。

三、政府调控市场竞争就业（1991—2000）

太仓就业总体形势  从就业总量分析，太仓全域工业、服务业类从业人员总规模持续扩大；从劳动力来源分析，太仓市就业市场吸引了来自其他省市的务工人员；从就业所有制类别分析，国有和城镇集体单位及乡镇企业从业人员大幅下降，城镇私营企业和个体从业者（自谋职业人员）增加；从就业弹性分析，区域内就业弹性指数明显降低。随着经济结构调整、企业改制，企业自主用工、合理用工和灵活用工，导致企业冗员、富余员工流出和员工合理裁员等情况出现，再就业矛盾日趋突出，社会保障需求凸显且任务艰巨。

国家就业政策  1992年，党的十四大确定建立社会主义市场经济体制。1992年7月，国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定，要求进一步推动国有企业用工进入劳动力市场。10月，中国正式提出培育和发展“劳动力市场”。1993年，十四届三中全会决定，培育市场体系的重点包括培育劳动力市场，要开发利用、合理配置人力资源市场。1995年 1月开始执行的《中华人民共和国劳动法》规定：企业实行劳动合同制度。1998年6月，中共中央国务院印发[1998]10号《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业问题的通知》，要求切实保障下岗职工的基本生活，实行“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针。

    太仓主要政策措施  1992年5月，县委批转《太仓县劳动人事、工资分配、社会保险制度综合改革的意见》，进行三项制度改革，太仓实施三项制度改革79家单位，近6000名职工签订全员劳动合同。允许企业下岗人员通过企业自办经济实体、劳务输出、离岗退养等方式实行分流安置。化工总厂、钢材厂等七家试点企业154名富余人员得到妥善安置。就业对象主要为城镇失业和下岗人员、农村富余和外来劳动力。1996年，太仓市劳动局太劳[1996]1号《关于进一步加强对外地劳动力管理的通知》，加强宏观调控，控制和减少使用外地劳动力，腾出岗位安置下岗富余职工和失业职工，确保“再就业工程”的顺利实施。1997年，太仓市政府成立“再就业工程”领导小组，明确再就业工程目标。1997年5月，太政发〔1997〕83号《关于印发<积极推进再就业工程的意见>的通知》，明确筹集再就业资金的四条渠道，设立基金专户，保证调节基金足额到位。加强对企业用工管理，特别是对企业使用外来劳动力和农村劳动力加强控制，要求用人单位必须先招用失业职工和下岗职工，招收比例在10%～20%之间。确定当年全市失业职工安置率要达到50%，下岗职工分流安置率要达到50%，特困失业职工安置率要达到90%的目标。1998年，太仓大力开展免费培训，引导市场择业，突出帮扶重点，挖掘就业岗位。将全市2821名下岗职工全部纳入就业服务中心管理，换发全市统一的下岗职工就业证。1999年，63家企业建立下岗职工再就业服务中心，1903名下岗职工与中心签订再就业协议，并享受基本生活保障。2000年，太仓筹集“三三制”（财政拨款、社会筹集、企业自筹）资金1124万元，保证下岗职工基本生活费按时足额发放。

四、市场竞争与政策扶持双轨就业(2001——2010)

太仓就业总体形势  从总量矛盾分析，太仓总量失业依然存在，城镇登记失业率有所上升。本市户籍新增劳动力数量增加，外来务工人员总数增加，劳动力供给增幅大于需求的增幅。就业弹性系数下降，城镇下岗失业人员再就业难度加大；从结构矛盾分析，随着市场化竞争，企业转型升级，用工与就业结构性矛盾逐渐明显，一方面技能劳动者不能满足企业需求，另一方面大龄、低学历、低技能人员不能够稳定就业和顺利再就业。

国家就业政策  2002年9月，党中央国务院中发[2002]12号《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，推出一系列促进就业再就业的政策，确立了积极就业政策的基本框架。2003年1月，国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”原则，全面做好农民进城务工就业管理和服务的各项工作。2006年，国务院国发〔2006〕5号《关于解决农民工问题的若干意见》，明确了做好农民工工作的指导思想、基本原则和政策措施。同年，中组部、教育部等14部门联合下发《关于切实做好2006年普通高等学校毕业生就业工作的通知》，把大学生就业纳入了劳动力市场体系的宏观调控中。包括国企下岗职工、城镇新增劳动力、农民工、高校毕业生在内的“四位一体”的积极就业政策体系的基本框架形成。

太仓市主要政策措施  2002年，帮助下岗失业人员再就业被定为政府“实事工程”，为624名下岗失业职工举办各类技能培训，提高就业能力；2003年7月，全市最后一批下岗职工全部走出“中心”，使下岗保障与失业保险实现并轨。促进就业主要对象为下岗失业人员、失地农民、农村富余和外来劳动力，重点对象为就业困难人员和弱势群体“4048”大龄人员（女40周岁男48周岁）、双失业、零就业、单亲低保、重病、 残疾家庭和人员；太政发2004年97号《关于实施大龄被征地农民失业职工参加城镇职工养老保险及缴纳保险费政策优抚的意见》规定：此类人员可以按当年职工最低工资标准缴纳保费，最低工资标准与当年最低缴费基数的差额部分，由市再就业基金进行为期3年的补贴；针对13000名封存人员中下岗失业职工、因病致贫人员或其它特困人员的实际情况，采取扶持措施。太仓市政府太政发[2006]86号《关于进一步加强就业再就业工作的意见》，一是放宽失业人员群体范围。在国有、大集体企业、事业单位失业人员享受的基础上放宽到其他企业。二是放宽失业人员年龄范围。新政策放宽到申请补贴时达到女36周岁、男46周岁。三是放宽被征地农民纳入范围。对女40周岁、男48周岁以上的完全失地失业人员发放《再就业优惠证》。四是放宽失业人员险种范围。在自由职业者（灵活就业人员）补养老保险基础上，增加了医疗保险。五是放宽个体经营享受范围。对领取营业执照、税务登记时女35周岁、男40周岁以上下岗失业人员，享受一次性就业补助费优惠，并一次性领取剩余的失业保险金。太劳社就（2008）4号《关于适当延长大龄失业人员享受失业保险金期限的通知》，明确：失业金待遇延长。太政发〔2009〕2号《关于切实做好稳定和促进就业工作的意见》，明确本市户籍失业人员纳入就业援助的对象为：享受最低生活保障人员、女40周岁和男48周岁以上人员、特困职工家庭人员、城镇零就业和农村零转移贫困家庭人员、有劳动能力的残疾人员、女35周岁、男45周岁以上的被征地农民、女35周岁、男45周岁以上失业登记后连续失业一年以上人员。实施就业援助，核发《就业援助证》1682份；太政发〔2010〕39号《关于印发<太仓市创建创业型城市促进创业带动就业实施意见>的通知》，要求建立政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，增强创业者的创业意识和创业能力，推进全民创业。

五、多方联动促进多渠道就业（2011—2020）

太仓就业总体形势  随着经济转型升级，供给侧改革的推进，技术进步与劳动密集型向知识密集型转变，就业门槛日益提高。经济发展与失业保存：城镇就业压力增加与农村富余劳动力向非农领域转移的速度加快同时出现，新成长劳动力就业与失业人员再就业问题交织。就业供给弹性降低，需求弹性提高。技能人才出现缺口，就业结构性矛盾加大，就业公共服务效能跟不上需求，劳动者职能素养跟不上需求。

党中央关于就业的具体要求  党的“十八大”提出，要继续贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就方针，促进更高质量就业；“十九大”提出，就业是最大的民生。要坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业。

国务院就业促进主要文件  2011，国务院办公厅《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2011〕16号），鼓励支持高校毕业生自主创业，稳定灵活就业，要求加强就业指导、就业服务和就业援助。国务院办公厅《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2013〕35号）规定，对享受城乡居民低保家庭毕业年度内高校毕业生，给予一次性求职补贴。2015年国务院《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号），要求深入实施就业优先战略、积极推进创业带动就业、统筹推进高校毕业生等重点群体就业。2016年，国务院国发[2016]53号《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，要求培育多元创业投资主体，多渠道拓宽创业投资资金来源，完善创业投资税收政策。2017年，国务院国发〔2017〕28号《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，要求坚持实施就业优先战略，支持新就业形态发展（推动平台经济、众包经济、分享经济等创新发展；通过新兴业态实现多元化就业），促进以创业带动就业（发展创业载体，拓宽融资渠道），抓好重点群体就业创业，强化教育培训和就业创业服务。

太仓市主要政策措施  太政规〔2011〕14号《市政府印发太仓市进一步实施积极就业政策促进城乡居民就业创业的意见的通知》，规定实行技能培训政策扶持、实行自主创业政策扶持、实行促进就业政策扶持。太政办〔2011〕23号《市政府办公室印发<关于对社会特殊群体实施社会保障政策扶持的意见>的通知》,统一规定了特殊群体社保补贴标准。太政发〔2013〕95号《关于进一步扶持农村劳务合作社发展促进农民就业创业的意见》，提出更好地发挥合作社整合农村劳动力资源，加快村级经济发展步伐的作用。太人社就[2014]2号《进一步扶持农村劳务合作社发展促进农民就业创业实施细则》，将合作社作为独立实体组织纳入就业创业优惠政策体系，给予开办费补助、明确合作社公益性岗位及补贴申请、社保补贴、职介补贴、免费职业技能培训等一系列优惠及办理流程。太政发〔2016〕12号《市政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》，对就业创业各项工作进行全面规范，鼓励创新创业带动就业，将企业吸纳就业税收优惠的人员范围由失业1年以上人员调整为失业半年以上人员。帮扶重点人群就业，重点援助高校毕业生、就业困难人员等人群。太人社规字〔2016〕5号《关于进一步做好失业保险支持企业稳定岗位工作的通知》，规范企业稳岗补贴的实施范围、标准、申报审核程序；太委发[2017] 34号《印发<关于聚焦富民持续提高城乡居民收入水平的工作意见>的通知》。明确六大方面33条政策举措。规定：全市每年开发一定数量的劳动就业和社会保障、民政、公共卫生、社区矫正和安置帮教管理服务、计生管理服务等基层公共服务公益性岗位，用于安排低收入家庭、困难家庭和就业困难高校毕业生就业。

    结束语

    回顾与例证太仓市见过以来就业政策变迁与优化的历程，可以认识到：就业政策是宏观经济政策的要素之一。改革开放以来，不再实施统包统配，全面推进劳动、就业和用工的新政策，建立政府宏观调控的市场竞争就业机制，实施就业优先和公平就业战略，党委和政府和相关职能部门协作联动，加强公共就业服务均等化的政策法规保障，力求形成更高质量和更加充分的社会化大就业格局。

　　

【参考文献】

1.《太仓县志》。

2.《太仓市志（1986—2005）》。